Ciudad de México
El impacto de los operativos militares en el incremento de la violencia ha generado controversia desde que Fernando Escalante Gonzalbo publicó un artículo (nexos, enero de 2011) en el cual demostraba que en los estados donde se habían llevado a cabo dichos operativos se había disparado la violencia. Después del artículo de Escalante, José Merino y Guillermo Rosas respondieron (en junio de 2011 y enero de 2012, respectivamente), el primero diciendo que sí existía causalidad entre los operativos y la violencia, el segundo argumentando que la metodología de Merino no es suficiente para sugerir la existencia de dicha causalidad.
Diferentes artículos (académicos, periodísticos y de opinión) han tratado de corroborar esta hipótesis recibiendo críticas a favor y en contra, dependiendo de quién está realizando los estudios y qué bases de datos está utilizando para el análisis.
Muchos dicen que a pesar de que la violencia sí incrementó con la implementación de los operativos militares, el resultado, de no haber militarizado el país, hubiera sido catastrófico.
Otros opinan que como los operativos no se implementaron de manera aleatoria es imposible comprobar su causalidad.
Sin embargo, una gran mayoría, utilizando estudios cualitativos y cuantitativos, asegura que la “guerra contra las drogas” instrumentada desde hace más de 10 años ha generado resultados nefastos en términos de violencia y violaciones de derechos humanos.
Independientemente de cuál sea la razón para argumentar en contra o a favor de los operativos militares en el país, lo cierto es que la evidencia sí está mezclada y hoy en día no tenemos claro si la política de seguridad implementada por el gobierno de Felipe Calderón produjo realmente resultados negativos en términos de incremento de la violencia.
Además de las razones expuestas por aquellos que argumentan que metodológicamente no se ha comprobado una relación causal entre operativos militares y violencia, existe otra razón que complica aún más el escenario: nueva evidencia expuesta en la Base CIDE-PPD nos confirma lo que varios sospechábamos pero no sabíamos: la presencia militar en el país empezó mucho antes que la instrumentación de los operativos, y las fechas de inicio de los operativos (utilizadas por Escalante, Merino, y Espinoza y Rubin)1 no determinan el inicio de los enfrentamientos entre la fuerza pública y presuntos delincuentes del crimen organizado.
Si esto es verdad, ¿cómo podemos realizar ejercicios econométricos utilizando las fechas de inicio de los operativos para demostrar una relación causal entre operativos conjuntos y violencia?
Antes de seguir, considero necesario contextualizar brevemente sobre la información incluida en la Base CIDE-PPD. El Programa de Política de Drogas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) recibió de manera anónima, hace un poco más de tres años, una base de datos en la cual se incluía información detallada sobre los eventos específicos de la guerra contra las drogas de diciembre de 2006 a noviembre de 2011.
Al igual que la base de datos sobre fallecimientos relacionados con presunta actividad delincuencial publicada por la Oficina de la Presidencia en enero de 2011, esta base de datos también se encontraba dividida en enfrentamientos, agresiones y ejecuciones.
La diferencia era que, en vez de agregar las muertes por municipio y por mes como lo hacía la base de datos publicada por presidencia, la base de datos que recibió el CIDE incluía información específica sobre cada enfrentamiento, cada agresión y cada ejecución.
El Programa de Política de Drogas, después de un exhaustivo proceso de validación de dicha base (usando fuentes abiertas) y codificación de las variables (para eliminar cualquier información sensible) publicó en enero de 2017 en su página de internet (data-ppd.net) esta nueva base de datos denominada CIDE-PPD, en la cual se encuentra información que nunca antes había estado disponible al público.
Usando estos datos se puede ver exactamente, desde el inicio del gobierno de Felipe Calderón, cuál fue la fecha en la que se observó el primer enfrentamiento entre fuerzas públicas y presuntos miembros del crimen organizado en cada uno de los municipios del país.
Y no sólo eso, también se puede saber con exactitud cuántos enfrentamientos hubo en cada municipio en diferentes periodos, cuáles fueron las fuerzas públicas que participaron en cada uno de los enfrentamientos y cuántas personas fallecidas, detenidas y lesionadas resultaron de cada uno.
Esta nueva información cambia todo el escenario con respecto al análisis sobre causalidad entre operativos conjuntos e incremento de la violencia.
La discusión se centra ahora no sólo en el método econométrico utilizado para medir esta causalidad, sino también en detalles precisos sobre el inicio de los operativos, lo cual marcaría el “antes” y el “después” de la implementación de dichos operativos. Por primera vez, usando esta base de datos, se puede realizar el análisis sin usar las fechas de inicio oficiales, sino utilizando las fechas efectivas en las cuales se observaron enfrentamientos entre la fuerza pública y los presuntos delincuentes en la llamada “guerra contra las drogas” en México.
Antes de comprobar la existencia de causalidad entre los operativos conjuntos y el incremento de la violencia en México, me gustaría exponer un poco de estadística descriptiva de la Base de Datos CIDE-PPD.
Tal como lo mencioné, la Base cuenta con tres categorías, a saber: agresiones, enfrentamientos y ejecuciones, siendo la de mayor magnitud la de ejecuciones, en la que se registran 30 mil 982 eventos y 43 mil 801 homicidios (una aclaración: un evento puede tener más de un homicidio ya que en el mismo pudieron haber muerto dos o más personas).
En la categoría de enfrentamientos, la cual es la más relevante para esta investigación, se registraron tres mil 523 eventos, cinco mil 435 muertos, cinco mil 156 detenidos y tres mil 779 lesionados durante los cinco años de análisis (de diciembre de 2006 a noviembre de 2011).
Cada uno de estos sucesos pudo ser causa de un enfrentamiento entre fuerzas públicas y presuntos delincuentes, o entre presuntos delincuentes. Para este análisis se tomaron en cuenta sólo los enfrentamientos en donde se registró participación de fuerzas públicas, que en total suman tres mil 103.
El siguiente cuadro muestra el número de enfrentamientos en los que participaron fuerzas militares, fuerzas policiales federales y fuerzas policiales locales (estatal y municipal) de 2007 a 2011.
Mientras que en 2008 la mayoría de los enfrentamientos tuvieron participación de fuerzas policiales locales, esta situación se revirtió a partir de 2009 cuando se empieza a observar una clara tendencia de participación principalmente del Ejército.
En 2011 esta tendencia se vuelve irreversible: de un total de mil 351 enfrentamientos registrados en dicho año, el Ejército tuvo participación en 875 de ellos, correspondiente a 65% del total. Por su parte, las fuerzas policiales federales participaron en 14% y las fuerzas policiales locales en 16% del total.
Geográficamente la distribución de los enfrentamientos está altamente correlacionada con los brotes de violencia que se observan en el país.
Los mapas a continuación muestran el número de encuentros registrados en la Base CIDE-PPD y los homicidios reportados por la base de defunciones del INEGI a nivel municipal durante los cinco años de análisis.
La relación entre estas dos variables es evidente: en los municipios donde se registró el mayor número de enfrentamientos también se observa el mayor número de homicidios en el periodo estudiado.
Por ejemplo, tres municipios registraron más de 100 enfrentamientos entre fuerzas públicas y presuntos delincuentes durante 2007 y 2011: Reynosa, Tamaulipas (147); Nuevo Laredo, Tamaulipas (129), y Monterrey, Nuevo León (108). Estos tres municipios se encuentran entre los 50 municipios con mayor violencia en el país.
Por su parte, el municipio más violento, Ciudad Juárez, Chihuahua (10 mil 279 homicidios en los cinco años) fue el quinto con más enfrentamientos registrados en la Base CIDE-PPD.
No obstante, esta correlación de variables no es evidencia de causalidad.
Para estimar causalidad tendríamos que observar qué hubiera pasado en los municipios en donde más se incrementó la violencia si no hubiera habido enfrentamientos, es decir, estimar el “contrafactual” para cada uno de estos municipios. El problema es que no hay forma de conocer la situación hipotética del país sin la presencia de enfrentamientos.
Aquí es donde entra en juego la econometría.
Dado que es imposible estimar el “contrafactual”, existen técnicas econométricas que nos permiten hacer una aproximación de este hipotético utilizando un grupo de comparación.
Lo que se estima con estas técnicas es la diferencia en el nivel de violencia entre las regiones que tuvieron enfrentamientos y aquellas regiones que no los tuvieron. Si los grupos en promedio son los suficientemente parecidos, podríamos concluir que la única diferencia en los niveles de violencia es atribuible a los enfrentamientos y así probaríamos la causalidad entre las dos variables.
Los resultados que aquí describo difieren de aquellas investigaciones que se han hecho previamente en dos aspectos:
Primero, dejo de hablar del efecto de los operativos conjuntos en la violencia para hablar del efecto de los enfrentamientos entre la fuerza pública y presuntos delincuentes del crimen organizado.
Habiendo comprobado que muchos de estos enfrentamientos se dieron en fechas anteriores al inicio del operativo, ya no es relevante hablar del impacto del operativo en la violencia sino de la intensidad de la intervención gubernamental en tareas de seguridad, es decir, el número de enfrentamientos que se observaron en cada municipio durante el periodo de estudio.
Segundo, utilizo una técnica econométrica llamada diferencias-en-diferencias en la cual, controlando por las características municipales, estimo las diferencias en términos de violencia entre municipios en donde se registraron enfrentamientos y aquellos en donde no hubo evidencia de éstos.
Para sofisticar aún más el análisis, utilizo diferentes variables para medir la intervención de las fuerzas públicas en enfrentamientos y así poder hacer una comparación en el efecto que tienen sobre la violencia la participación de diferentes fuerzas militares o policiales.
Primero, mido la intensidad de los enfrentamientos; es decir, el número de encuentros que se llevaron a cabo en un municipio en un periodo específico (periodo anterior a periodo en el cual se mide la violencia).
Segundo, mido el efecto de aquellos enfrentamientos en los cuales hubo participación de fuerzas armadas federales (desagregando aquellos enfrentamientos donde hubo específicamente participación de la Sedena).
Tercero, estimo el efecto de los enfrentamientos en donde hubo participación de fuerzas policiales federales. Y, por último, mido el impacto de la participación de fuerzas policiales locales (estatales o municipales) en el incremento de la violencia.
Los resultados son contundentes.
El número de homicidios a nivel municipal sí se incrementa por la existencia de enfrentamientos entre fuerzas públicas y presuntos delincuentes en la “guerra contra las drogas”.
Los efectos varían dependiendo de cuáles son las fuerzas involucradas y cuál es el periodo que se está analizando.
Por ejemplo, un enfrentamiento adicional en un municipio promedio incrementa la violencia en 6% en un periodo de tres meses y en 2% en un periodo de un año.
Si el enfrentamiento tuvo participación de las fuerzas armadas, el efecto se incrementa a 8%, y si tuvo participación específicamente de la Sedena el número de homicidios a nivel municipal se incrementa en 9%.
Los resultados sugieren que no existen diferencias en el impacto en la violencia entre la participación de fuerzas policiales; el impacto en la violencia por la participación de fuerzas policiales (locales o federales) se mantiene en 6%.
Lo interesante de estos resultados no es aportar un estudio más a la gran cantidad de artículos que se han escrito sobre el tema, sino analizar las consecuencias negativas de una política de seguridad que lleva ya 10 años en implementación.
Después de tanto tiempo esperando el debilitamiento del crimen organizado y después de la introducción de fuerzas federales en materia de seguridad, todavía no se observan resultados positivos.
La violencia en municipios donde hubo enfrentamientos entre la fuerza pública y el crimen organizado se incrementó en mayor medida que en los municipios en donde no se observaron éstos.
Para ser más exactos, hablando en promedios, un 6% del total del incremento de los homicidios puede ser atribuible a la estrategia de seguridad actualmente vigente, y cuando hablamos específicamente de la participación de los militares este promedio se incrementa a 9%.
Son diferentes los canales para explicar esta relación entre intervención federal en políticas de seguridad pública e incremento de la violencia.
La prohibición de las drogas ilícitas y el desequilibrio del statu quo del crimen organizado son dos posibles explicaciones.
Por un lado, el mercado negro de las drogas ilícitas sigue siendo extremadamente rentable, y cuando el Estado debilita alguno de los grupos que controla el mercado local y la ruta de tránsito de drogas hacia Estados Unidos, otros grupos buscan dominar la plaza y reemplazar a los líderes existentes.
Este reemplazo de liderazgo normalmente sucede de manera violenta. Ya no estamos hablando solamente de un incremento de la violencia debido al “descabezamiento de cárteles” o abatimiento de los líderes de grupos criminales (teoría sustentada por Gabriela Calderón y sus coautores).2 Estamos hablando de un desequilibrio causado por atacar frontalmente a estas organizaciones.
Si los ataques frontales y la militarización del país producen resultados contraproducentes en términos de violencia, ¿no deberíamos buscar políticas alternativas para solucionar el problema de seguridad que existe actualmente?
Una política de seguridad más efectiva debería tener dos enfoques:
evitar el desequilibrio de este statu quo para no generar más violencia;
disminuir las potenciales ganancias que la venta de drogas ilícitas promete. En otras palabras, una política de seguridad debe estar acompañada de políticas de drogas que disminuyan el precio de las mismas y que le quiten el poder económico con el que cuentan los grupos criminales hoy en día. Esta es la relación que existe entre el combate al crimen organizado y las políticas de drogas: la lucha contra el crimen organizado no es factible ni produce resultados positivos si no está acompañada de un cambio en las políticas de drogas que disminuya la rentabilidad del mercado.
Una de las principales recomendaciones de un reporte escrito por el Banco Mundial acerca de las consecuencias de la guerra contra las drogas en países en desarrollo sugiere que la implementación de políticas públicas esté acompañada por evaluaciones basadas en evidencia.
Si no se hicieron estas evaluaciones antes de la implementación de la política, o si la política tiene cierto grado de incertidumbre en los resultados esperados, la instrumentación debe estar acompañada de evaluaciones constantes y de recolección de datos que permitan cambiar a políticas alternativas una vez se demuestre que se están generando resultados contraproducentes o que no se están alcanzando los resultados esperados.
Entiendo que en el momento en que se implementó la política de seguridad de Felipe Calderón no se contaba con evidencia empírica para poder saber que la política no iba a dar los resultados esperados.
Pero 10 años más tarde ya no tenemos la misma excusa.
Este y muchos otros estudios han comprobado que dicha política ha producido resultados no esperados en términos de violencia y no ha alcanzado sus objetivos propuestos (entre ellos, acabar con la producción, tráfico y consumo de drogas).
A pesar de que no es fácil pensar en políticas alternativas (ya que no tenemos evidencia de sus posibles resultados), sabemos que la militarización en temas de seguridad pública, acompañada con el prohibicionismo de las drogas ilícitas es el peor escenario posible. Esta combinación genera la situación perfecta para que el crimen organizado crezca, evolucione y sea cada vez más difícil de controlar.
Laura Atuesta Becerra
Economista. Profesora-investigadora del CIDE.
Los resultados de este estudio serán publicados en el libro Las violencias: en busca de la política pública detrás de las guerra contra las drogas, editado por Laura H. Atuesta Becerra y Alejandro Madrazo Lajous (CIDE).
1 Espinosa, V., y Rubin, D.B., “Did the military interventions in the Mexican drug war increase violence?”, The American Statistician, 69(1), 2015, pp. 17-27.
2 Calderón, G., Robles, G., Díaz-Cayeros, A., y Magaloni, B., “The Beheading of Criminal Organizations and the Dynamics of Violence in Mexico”, Journal of Conflict Resolution, 59(8), 2015, PP. 1455-1485.
3 Keefer, P., y Loayza, N. (eds.), Innocent Bystanders: Developing Countries and the War on Drugs, World Bank Publications, 2010.