Chihuahua, Chih.
De las reformas a los fracasos en las políticas de seguridad pública federal
Se ha vuelto un lugar común hablar del fracaso de los gobiernos estatales y federales en las políticas de seguridad pública en México. Los primeros años del siglo XXI serán reconocidos en la historia como un periodo aciago, en el que los gobiernos estatales y federales mostraron, una y otra vez, su incapacidad para contener al crimen organizado y la delincuencia del fuero común.
Durante el primer año de gobierno de Vicente Fox se creó la AFI (Agencia Federal de Investigación) que dependía de la entonces PGR (Procuraduría General de la República). La AFI pretendía sustituir a la Policía Judicial Federal con la finalidad de “privilegiar la investigación científica del delito para combatir a la delincuencia organizada a través de la formación especializada… para la atención de la complejidad de los delitos federales, alejándose del esquema de policía reactiva” (Página electrónica de la extinta PGR).
A lo largo de los sexenios de los panistas Vicente Fox y Felipe Calderón, junto a la AFI operó la PFP (Policía Federal Preventiva), que dependía de la Secretaría de Seguridad Pública. La PFP se creó en 1999, al final del sexenio del priista Ernesto Zedillo. A diferencia de la Agencia Federal de Investigación, la Policía Federal Preventiva tuvo a su cargo únicamente tareas de prevención del delito y mejoramiento de los servicios de seguridad pública.
Entre los años 2001 y 2009, los cuerpos federales de seguridad pública funcionaron entonces bajo un doble esquema. Por un lado, estaba la Agencia Federal de Investigación, que dependía de la Procuraduría General de la República. Por otro lado, estaba la Policía Federal Preventiva, que dependía de la Secretaría de Seguridad Pública.
En diferentes momentos ambas instituciones estuvieron a cargo de Genaro García Luna, quien dirigió la AFI durante el sexenio de Vicente Fox, y quien estuvo a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública y de la PFP en el gobierno de Felipe Calderón. En los hechos, todas las instituciones federales de seguridad pública que se pusieron en marcha en los sexenios panistas de Fox y Calderón quedaron manchadas por el nombre de Genaro García Luna y sus cercanos.
Ahora se corrobora que García Luna, quien es juzgado en los Estados Unidos, estuvo al servicio del cártel de Sinaloa.
Durante el sexenio de Calderón hubo varios intentos para unificar a la Agencia Federal de Investigación y la Policía Federal Preventiva.
Uno de los principales operadores políticos para lograr esta unificación fue Genaro García Luna (“Arranca en los hechos unión de AFI y PFP bajo el mando de Ardelio Vargas”, La Jornada, 6 de diciembre de 2006). Detrás del proyecto de unificación de la AFI y la PFP estaba la estrategia del mando único en materia de seguridad pública, que fue impulsada por el mismo Genaro García Luna.
Con la unificación de ambas instituciones de seguridad pública, seguramente se pretendía un control más férreo de las policías federales, que se estarían poniendo al servicio del cártel de Sinaloa.
Con la aprobación de la Ley de la Policía Federal, la PFP desplazó a la AFI en las tareas de seguridad pública (Diario Oficial de la Federación, 1 de junio de 2009).
Esta Ley que fue aprobada en los meses más oscuros de la guerra calderonista en contra del narcotráfico, le dio forma a la Policía Federal, que fue sustituida por la Guardia Nacional en el sexenio de López Obrador. La Ley de la Policía Federal aprobada en 2009, le otorgó a esta institución facultades de investigación que antes solo tenía la AFI. Hacia el final del sexenio de Calderón, la AFI fue disuelta y solo permaneció la Policía Federal.
Ya en el sexenio de Enrique Peña Nieto, se creó la Gendarmería Nacional a expensas de la Policía Federal. El propósito fundamental de la Gendarmería Nacional era el combate al crimen organizado. Esta institución se generó en base a la séptima división de la Policía Federal. En todo momento, la Gendarmería actuó como un brazo de la Policía Federal. Al final del sexenio de Peña Nieto, esta institución quedó convertida en un fracaso (“Fracasada la Gendarmería Nacional, ahora una policía fronteriza”, Proceso, 29 de noviembre de 2017).
La creación de la Agencia Federal de investigación en el sexenio de Fox; el surgimiento de la Policía Federal durante el Gobierno de Calderón, que amplió el campo de acción de esta institución a labores de investigación y de inteligencia; y la creación de la Gendarmería Nacional con Peña Nieto, terminaron en un rotundo fracaso de las políticas de seguridad pública a lo largo de tres sexenios.
Los rastros de la militarización
La militarización de las tareas de seguridad pública en México inició con la creación de la Policía Federal Preventiva (PFP) y de la Agencia Federal de Investigación (AFI) durante el sexenio de Vicente Fox. “Desde 1999, cuando se creó la Policía Federal Preventiva (PFP), los elementos fundadores eran integrantes de la Policía Militar y de la Policía Naval, pero sus liderazgos estaban en manos civiles y ello generó disputas que a lo largo de su historia han resultado en una corporación cuestionada por su falta de coordinación y por sus resultados.” (“La Guardia Nacional, otro intento para abatir la ola de violencia en el país”, La Jornada, 2 de enero de 2019).
En los años de existencia de la PFP y de la AFI, tuvo lugar la presencia de mandos militares y de tropa que pasaron a realizar tareas policiales. Esta tendencia se ha mantenido a lo largo de 20 años.
Decenas de militares han estado a cargo de las policías municipales, estatales y federales en México. Miles de elementos de la tropa han pasado a formar parte de las policías federales. Es notoria una estrategia permanente, mediante la cual oficiales e integrantes de la tropa han sido trasladados del orden militar al orden civil, para el cumplimiento de tareas de seguridad.
Durante el gobierno de Héctor Murguía Lardizábal en Juárez, la policía municipal estuvo a cargo de elementos militares. Entre 2010 y 2011, fue nombrado Secretario de Seguridad Pública Municipal el Teniente Coronel Laurencio Rodríguez Contreras. Entre los años 2011 y 2013, ese cargo fue ocupado por el polémico Teniente Coronel Julián Leyzaola.
De los años 2008 al 2013 la seguridad pública en Juárez estuvo a cargo de militares, primero con la presencia masiva de tropas en el Operativo Conjunto Chihuahua, y después mediante los mandos de la policía municipal.
La participación del ejército en las tareas policiales fue generalizada durante la “Guerra contra el narcotráfico”, que fue declarada por Felipe Calderón desde los inicios de su sexenio. En marzo de 2009, 8 mil 500 militares estaban a cargo de la seguridad pública en ciudad Juárez (“Llegan a Juárez 5 mil militares más; 8,500 reforzarán la seguridad: Torres Valadez”, La Jornada, 14 de marzo de 2009).
Las denuncias por abusos y violaciones a los derechos humanos cometidas por militares en Chihuahua, durante la guerra en contra del narco, fueron documentadas y denunciadas por diferentes activistas, organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación.
Un caso emblemático es la desaparición forzada de Nitza Paola Alvarado Espinoza, José Ángel Alvarado Herrera y Rocío Irene Alvarado Reyes, quienes fueron detenidos y desaparecidos por militares en el municipio de Buenaventura, el 29 de diciembre de 2009, en el marco del Operativo Conjunto Chihuahua.
Desde el gobierno de Felipe Calderón, la creación de la figura del mando único policial dio lugar en los hechos a la participación de efectivos militares en tareas de seguridad pública.
“A partir del sexenio de Felipe Calderón, y aún sin que hubiera una Ley de Seguridad Interior, las Fuerzas Armadas empezaron a hacerse cargo de la seguridad pública en muchos estados y municipios. Y avanzaron paulatinamente. A la fecha (diciembre de 2017), más de 20 entidades federativas –incluyendo las que se consideran más peligrosas– dejan las labores policiacas en manos del Ejército y la Marina. Y el resultado ha sido el incremento de la violencia y el crimen en las zonas bajo control del Mando Único Policial, eufemismo para designar el control castrense de las tareas de seguridad… De acuerdo con el Secretariado Ejecutivo del Sistema de Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), en mil 773 municipios de los 2 mil 469 existentes en el país, ya se aceptó la implementación del MUP.” (“Mando Único Policial: el modelo fracasado”, Proceso, 16 de diciembre de 2017).
Durante los sexenios de Felipe Calderón y de Enrique Peña Nieto, la participación de militares en tareas de seguridad pública se dio sin ningún soporte legal. Hacia el final del sexenio de Peña Nieto se intentó una reforma para darle un marco legal a la participación de los militares en tareas de seguridad pública.
En noviembre de 2017, en medio de una intensa polémica, fue aprobada la Ley de Seguridad Interior. La Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional la Ley de Seguridad Interior en noviembre de 2018.
En su momento, los dirigentes y los legisladores de Morena mostraron su oposición a la Ley de Seguridad Interior (“Repudian Morena, PRD y PT Ley de Seguridad Interior”, El Universal, 1 de diciembre de 2017). Ya con López Obrador en el gobierno, los legisladores y militantes de Morena han avalado las leyes que formalizan la participación de los militares en tareas policiales.
Durante el gobierno de López Obrador, la militarización de la seguridad pública ha tenido dos momentos diferentes.
Primero se creó la Guardia Nacional, que fue constituida por integrantes del ejército y de la extinta Policía Federal. Después, con la publicación de un decreto se autorizó la participación directa de militares en tareas de seguridad (“Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”, Diario Oficial de la Federación, 11 de mayo de 2020).
Las cifras de inseguridad pública durante el actual gobierno han crecido de forma exponencial.
La plena militarización de la seguridad pública en el gobierno de López Obrador, no garantiza resultados efectivos en contra del crimen organizado.
Los militares quedarán expuestos a la corrupción sistemática en la que se han visto envueltas las instituciones de seguridad pública en México, quedarán expuestos también a la posibilidad de un fracaso en el objetivo por detener al crimen organizado. Bajo estas circunstancias surge una pregunta que resulta elemental: ¿Si durante el gobierno de López Obrador, el ejército fracasa en sus tareas de contención del crimen organizado, qué es lo que seguiría, qué otras estrategias se estarían implementando?...
Los intentos fallidos en las políticas de seguridad pública en Chihuahua
En el año 2010, en los días finales del gobierno de José Reyes Baeza, el Congreso de Chihuahua aprobó la creación de la Fiscalía General del Estado (FGE). Con el surgimiento de la FGE, quedaron disueltas la Procuraduría General del Estado y la Secretaría de Seguridad Pública Estatal.
Para crear la Fiscalía General del Estado tuvo que ser reformada la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua, a su vez, se aprobó la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Chihuahua (Periódico Oficial, Gobierno del Estado de Chihuahua, 25 de septiembre de 2010).
Las funciones que antes cumplían la Procuraduría General del Estado (PGE) y la Secretaría de Seguridad Pública Estatal (SSPE) en Chihuahua, fueron absorbidas por la Fiscalía General del Estado (FGE). El artículo 13 de la reforma que dio origen a la FGE da cuenta del mecanismo que concentró las tareas de seguridad pública en Chihuahua en una sola institución: “
Al frente de la Fiscalía General del Estado, habrá un Fiscal General, quien se auxiliará en el ejercicio de sus funciones por las siguientes Fiscalías Especializadas: De Seguridad Pública y Prevención del Delito; De Investigación y Persecución del Delito; De Atención a Víctimas y Ofendidos del Delito; De Control, Análisis y Evaluación; y, de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales; así como los demás órganos que determine su Ley Orgánica…” (Ibídem.)
El año en que se creó la FGE, es el periodo con mayor número de homicidios en el estado de Chihuahua.
Durante 2010 se cometieron 3 mil 903 asesinatos, en el marco de la guerra calderonista contra el crimen organizado. La reforma impulsada por el gobierno de Reyes Baeza fue reactiva, en los intentos por resolver el agudo problema de seguridad pública en el estado.
En su momento, diversos medios nacionales señalaron al gobernador, José Reyes Baeza, y a la entonces Procuradora del estado, Patricia González, de proteger al cártel de Juárez durante su gestión:
“La Procuraduría General de la República (PGR) se guardó un as bajo la manga en el caso de los gobernadores priistas relacionados con el narcotráfico. José Reyes Baeza, ex gobernador de Chihuahua, es investigado por brindar protección al Cártel de Juárez durante su administración. La indagatoria, que tiene la procuradora general Marisela Morales desde 2010, destaca que Reyes Baeza recibió apoyos económicos de narcotraficantes desde su gestión como alcalde de la ciudad de Chihuahua.” (“Otro gobernador en la mira”, Reporte Índigo, 29 de julio de 2012).
Cuando César Duarte asumió el cargo de gobernador en 2010, la seguridad pública en el estado estaba controlada por el ejército y la Policía Federal. Durante la toma de protesta como gobernador, Duarte afirmó que su proyecto de seguridad pública consistiría en crear una policía única, que estaría funcionando al 100 % después del primer año de gobierno.
El mando único en algunos municipios de Chihuahua funcionó en los hechos, mientras el ejército y la Policía Federal estuvieron a cargo de la seguridad pública en el estado, entre los años 2008, 2009 y 2010. Durante el gobierno de César Duarte, la estrategia del mando único se aplicó en los municipios de Juárez y Chihuahua.
El gobierno del estado firmó un convenio con ambos municipios y con el gobierno federal en 2013, para unificar el mando policial entre las fuerzas municipales, estatales y federales (“Implementan mando único en Ciudad Juárez y en Chihuahua”, Zócalo, 7 de mayo de 2013).
Pero la estrategia del mando único no se aplicó de manera generalizada en el estado de Chihuahua. Para la creación de una corporación policial con mando único, tal como pretendía el proyecto de Duarte, se requería la aprobación de los 67 ayuntamientos. Este proyecto no logró cristalizarse. En el sexenio de Duarte se fundó la Policía Estatal Única, que no logró fusionar a las diversas policías del orden estatal y municipal en un solo mando.
A su vez, durante el sexenio de César Duarte se aprobó la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública. Esta Ley local se derivó de una Ley nacional en la materia.
Es obvio que el objetivo principal de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública (aprobada en 2009 en el Congreso Federal) y la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública (aprobada en el Congreso de Chihuahua en 2013) es la coordinación en las tareas de seguridad pública entre la federación, el estado y los municipios.
En el fondo, ambas legislaciones plantean el paso de una estrecha coordinación en las tareas de seguridad, hacia la posibilidad de la unificación del mando policial, entre la federación, los estados y los municipios. Detrás de las leyes del sistema de seguridad pública en México, aparece entre luces y sombras la figura del mando policial único.
La estrategia de creación del mando único en las tareas de seguridad pública en Chihuahua, pasó del gobierno de César Duarte al gobierno de Javier Corral. Durante los primeros meses del gobierno de Corral se estableció el mando único en varios municipios del estado: Madera, Temósachi, Gómez Farías, Ignacio Zaragoza, Casas Grandes y Nuevo Casas Grandes, Cuauhtémoc y Bachíniva (“Bajo mando único seis municipios”, El Diario de Chihuahua, 31 de julio de 2019).
En el establecimiento del mando único en el municipio de Cuauhtémoc, las fricciones de las autoridades estatales con el alcalde morenista Carlos Tena, fueron muy notorias. Tena señaló que la policía estatal estaba infiltrada por el narco. A su vez, las autoridades estatales señalaron que la policía municipal de Cuauhtémoc había sido infiltrada por el crimen organizado.
De las acusaciones mutuas en la prensa, la confrontación pasó a los hechos. Hacia finales del 2018, la Comisión Estatal de Seguridad Pública detuvo a 11 mandos y agentes de la policía municipal de Cuauhtémoc (“Detienen a 11 mandos y policías municipales en Chihuahua”, El Universal, 29 de noviembre de 2018). Unos meses después de estos acontecimientos, fue asesinado el Director de Seguridad Pública de Cuauhtémoc, Efrén Peñaflores.
En los primeros meses del gobierno de Javier Corral en Chihuahua, el Congreso del Estado aprobó un conjunto de reformas que dieron origen a la Comisión Estatal de Seguridad Pública. (Periódico Oficial del Estado de Chihuahua, 7 de junio de 2017). La Comisión Estatal de Seguridad Pública fue concebida como un órgano desconcentrado de la Fiscalía General del Estado, que operaría por cuenta propia a partir de 6 divisiones policiales encargadas de diversas tareas de seguridad: fuerzas estatales, operaciones especiales, inteligencia, policía, vial, operaciones rurales y, seguridad bancaria y comercial.
La creación de la Comisión Estatal de Seguridad Pública impulsada por el gobierno de Corral, tenía como objetivo darle un marco legal a las tareas realizadas por la Policía Estatal Única, que fue creada durante el gobierno de César Duarte. Bajo estas circunstancias, Oscar Aparicio fue nombrado en dos momentos diferentes al frente de las corporaciones de seguridad en Chihuahua en el gobierno de Corral.
Antes de ser constituida la Comisión Estatal de Seguridad Pública, el 3 de noviembre de 2016, Oscar Aparicio fue nombrado Director de la Policía Estatal. Ya estando constituida la Comisión Estatal de Seguridad Pública, el 6 de diciembre de 2017, Aparicio fue nombrado Comisionado de esta institución.
La Comisión Estatal de Seguridad Pública funcionó en Chihuahua entre los años 2017, 2018 y 2019. En noviembre de 2019, Javier Corral presentó una iniciativa de Ley ante el Congreso del Estado, para desaparecer a la Comisión Estatal de Seguridad Pública y crear en su lugar a la Secretaría de Seguridad Pública. Con esta reforma, se busca regresar al mismo esquema de seguridad pública que funcionó durante el sexenio de José Reyes Baeza y otros gobiernos anteriores.
Antes de la reforma impulsada en el año 2010, las tareas de seguridad pública en Chihuahua estaban a cargo de Procuraduría General del Estado y la Secretaría de Seguridad Pública Estatal. Con la reforma impulsada por Corral en 2019, las tareas de seguridad pública en Chihuahua estarán a cargo de la Fiscalía General del Estado y de la recién creada Secretaría de Seguridad Pública.
En el estado de Chihuahua, las políticas de seguridad pública emprendidas en los últimos gobiernos son fallidas.
La creación, de nueva cuenta, de la Secretaría de Seguridad Pública en Chihuahua, es un indicativo de los errores cometidos por los gobiernos de Duarte y Corral que impulsaron la formación en un mando policial único. Es también un indicativo del fracaso de la Comisión Estatal de Seguridad Pública, que estuvo al mando de Oscar Aparicio.
Por lo pronto, la recién creada Secretaría de Seguridad pública en Chihuahua no se dibuja en el mapa del combate a la delincuencia. Las cifras de homicidios en Chihuahua, durante los primeros cuatro meses del 2020 son abrumadoras.
Las cifras negras en el estado de Chihuahua
En los primeros cuatro meses del 2020 en Chihuahua se cometieron 778 asesinatos. Esta cifra supera los 773 asesinatos cometidos en el mismo periodo de 2009, uno de los peores momentos en homicidios dolosos en el estado de Chihuahua.
En la historia reciente, se pueden identificar cuatro momentos en el comportamiento de homicidios dolosos cometidos en el estado de Chihuahua. Un primer momento se identifica entre los años de 1997 y 2007, cuando los asesinatos en Chihuahua no rebasaron los cuatro dígitos. Según los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en este primer momento, la cifra mayor de asesinatos cometidos por año fue de 677, en el año 1997.
En un segundo momento tiene lugar un crecimiento desmesurado de los asesinatos en Chihuahua. Este periodo abarca los sexenios de José Reyes Baeza y César Duarte, entre los años 2008 y 2013. En esta etapa, el año con mayor número de homicidios fue 2010, con 3903 asesinatos.
Durante la segunda mitad del sexenio de César Duarte, entre 2014 y 2016, tuvo lugar una disminución en el número de asesinatos. Esta disminución indica un tercer periodo. En el año 2015, la cifra de homicidios en Chihuahua bajó hasta los 945, colocándose por debajo de los cuatro dígitos.
El cuarto momento en el comportamiento de homicidios dolosos en Chihuahua, se identifica en el gobierno de Javier Corral.
En esta etapa, nuevamente se hace presente un crecimiento en el número de asesinatos en Chihuahua. Durante el año 2018, el número de homicidios aumentó a 1669. A lo largo del 2019, los asesinatos llegaron hasta los 2167.
En lo que va del año 2020, la cifra de asesinatos se proyecta para rebasar el número del año anterior. Hacia el final del gobierno de Javier Corral, se dibuja un panorama negro en los intentos fallidos por contener a la delincuencia organizada. Los fracasos en materia de seguridad pública en Chihuahua son evidentes.
