Chihuahua, Chih.
En la discusión pública y los medios de comunicación durante el primer año de gobierno de Andrés Manuel López Obrador, los recortes y modificaciones presupuestarias han sido una constante.
Así, se ha puesto en la mira el uso del dinero público federal. Por dicho motivo, el mensaje que daría el secretario de Hacienda, Arturo Herrera, en la presentación del Paquete Económico 2020 al Congreso de la Unión, mantenía un alto nivel de expectativa por los potenciales nuevos cambios para el presupuesto del próximo año, de acuerdo al discurso transformador que ha mantenido el presidente.
Sin embargo, el primer paquete económico planteado completamente por el gobierno de López Obrador, con el que da inicio la negociación presupuestaria para el ejercicio fiscal 2020, resultó ser moderado e, incluso, conservador en sus propuestas.
El tono del documento intenta mantener tranquilos a los inversionistas y mantener una postura de disciplina fiscal, con una meta de superávit primario —es decir, de ingresos mayores a los egresos— equivalente al 0.7 por ciento del producto interno bruto, menor al 1 por ciento planteado en los precriterios presentados en abril pasado.
Esta meta de superávit fiscal representa una posición comprometedora para la acción del gobierno federal, sobre todo de cara a los tres mandatos del presidente López Obrador en materia de finanzas públicas: no aumentar ni crear impuestos, no contratar nueva deuda, y apegarse al principio de austeridad republicana del Estado.
Desde esta perspectiva debemos analizar los tres documentos que contiene el Paquete Económico presentado este año: los Criterios Generales de Política Económica, la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Criterios Generales de Política Económica (CGPE)
Los CGPE, que contienen la propuesta del Ejecutivo Federal de los lineamientos de política económica y fiscal, dan cuenta del escenario de desaceleración económica global en que se inserta la economía mexicana, de los menores precios de los energéticos y de las menores presiones inflacionarias, especialmente en las economías desarrolladas.
En este contexto, las proyecciones de crecimiento de la economía mexicana planteadas por el Ejecutivo son más realistas que en el sexenio de Peña Nieto, pero siguen siendo optimistas para los resultados económicos observados hasta el momento: se espera que la tasa de crecimiento real anual del PIB en 2020 se encuentre entre 1.5 y 2.5 por ciento, frente a la tasa entre 0.9 y 1 por ciento que esperan diversos organismos internacionales y expertos para 2019.
El precio esperado del barril de petróleo se mantuvo en niveles moderados, con una estimación de 49 dólares por barril, pero con una producción diaria esperada alrededor de los 1,951 millones de barriles, que parece una estimación muy optimista para los niveles actuales de producción. Esto podría tener un impacto en los ingresos petroleros durante el año que, aunque representan cada vez una menor proporción de los ingresos presupuestarios, siguen aportando 18 por ciento del total de éstos.
Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF)
Para el ejercicio fiscal 2020 se espera que los ingresos presupuestarios tengan una tasa de crecimiento de cero por ciento respecto a los ingresos que se esperan para el cierre de 2019.
Esto quiere decir que los ingresos públicos federales se estancarán el próximo año, alcanzando apenas 21 por ciento del PIB. Esto nos mantiene en el último lugar por ingresos públicos de los países más desarrollados y entre los últimos lugares de América Latina por el mismo concepto. En términos llanos, esto implica que los ingresos públicos resultan claramente insuficientes para el tamaño y desarrollo de la economía mexicana.
A pesar de lo anterior, los principales cambios al status quo en el Paquete Económico 2020 se encuentran en las modificaciones fiscales propuestas. La propuesta del Ejecutivo federal plantea una serie de medidas para combatir la evasión fiscal y fortalecer la recaudación, tanto por medio de una mayor eficiencia de la administración tributaria como por la reducción de vacíos regulatorios que permiten los actuales esquemas de elusión y evasión fiscales.
La reducción de la evasión fiscal en México es una estrategia central en la eliminación de los privilegios fiscales para unos cuantos individuos y empresas, así como en el aumento de la recaudación, ya que la evasión implica una pérdida de recaudación de al menos 510 mil millones de pesos anuales, equivalentes a cuatro veces el monto propuesto en el PEF 2020 para la pensión para adultos mayores, el programa prioritario más importante del gobierno de López Obrador.1
Las medidas propuestas van desde la prohibición de las condonaciones fiscales, que entre 2007 y 2018 sumaron 628,937 millones de pesos2 y que favorecieron en mayor medida a un grupo muy pequeño de la sociedad mexicana, hasta la incorporación de los servicios de la economía digital para que cobren IVA por sus servicios y productos; medida que, de acuerdo con la CEPAL, tiene el potencial de recaudar casi 3,500 millones de pesos anuales bajo un escenario conservador.3
Además, propone la retención de IVA a la subcontratación laboral, facilidades administrativas para vendedores independientes y otras medidas que apuntan a la incorporación a la economía formal de sectores históricamente excluidos.
A pesar de las medidas presentadas y ante el preocupante panorama para los ingresos públicos, el gobierno de López Obrador sigue desperdiciando una invaluable oportunidad política, con un enorme bono democrático, para poder implementar cambios profundos que le dieran suficiente espacio fiscal al gobierno federal en el corto y mediano plazo.
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF)
Desde el lado del gasto público, llama la atención la reducción como proporción del tamaño de la economía tanto del gasto neto como del gasto programable. El gasto neto —es decir, el total de egresos que tiene el gobierno federal por todas sus obligaciones— pasará de 23.3 a 23.1 por ciento del tamaño de la economía mexicana entre 2019 y 2020; mientras que el gasto programable —los recursos disponibles del gobierno federal para la provisión de bienes y servicios públicos— se reducirán de 16.8 a 16.6 por ciento en el mismo período.
Esto implica que se reducirá el tamaño del Estado, así como su capacidad de acción para cumplir con sus obligaciones y contribuir a mejorar la vida de sus habitantes.
Al analizar los programas y proyectos prioritarios del gobierno federal, que ocupan un lugar central en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, vemos que la mayoría de éstos mantienen o aumentan su presupuesto respecto al año 2019. El mayor incremento de presupuesto lo recibe la pensión para personas con discapacidad, que recibirá 4,906 millones de pesos adicionales, un incremento del 70 por ciento en su presupuesto de 2019.
Por otro lado, el mayor perdedor es el programa Jóvenes Construyendo Futuro, que tendrá una reducción de 17,686 millones de pesos, equivalentes al 39 por ciento del presupuesto aprobado el año previo.
Cuando nos preguntamos para qué se utilizará el presupuesto, podemos identificar en la gráfica 1 que el gasto en desarrollo social —es decir, el gasto destinado al bienestar de las personas— es el mayor ganador en términos absolutos, con un aumento de 87,735 millones de pesos respecto a lo asignado en 2019; sin embargo, la función de gobierno –relacionada con la burocracia y sus gastos– tendrá el mayor incremento en términos relativos, equivalente a 12.1 por ciento de su asignación en el año previo.
Cabe destacar que la función de desarrollo social con la mayor caída de presupuesto es la protección social, con un presupuesto 22.8 por ciento menor al de 2019, equivalente a 3,920 millones de pesos menos. Con esto, la protección al medio ambiente se ubica en su presupuesto más bajo en los últimos tres sexenios, con un monto previsto para 2020 equivalente casi a un tercio del que tenía al inicio del sexenio de Peña Nieto.
Por otra parte, al analizar quién ejercerá el presupuesto en el Ejecutivo federal, la gráfica 2 muestra que la administración pública federal recibirá en su conjunto 2.6 por ciento menos presupuesto respecto a lo aprobado en 2019.
Las secretarías ganadoras serían Energía, Función Pública y Bienestar; mientras que entre las principales perdedoras se encuentran Turismo, Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, la Oficina de la Presidencia y Trabajo y Previsión Social.
En el caso de los poderes y órganos autónomos, la gráfica 3 ilustra que en conjunto se propone que reciban un presupuesto 6.1 por ciento mayor al asignado en 2019. Los órganos ganadores serían el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el Instituto Nacional Electoral y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, así como el Poder Judicial; mientras que los únicos perdedores serían la Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
Todas las señales del presupuesto federal apuntan a la insuficiencia de los tres mandatos del presidente López Obrador respecto a las finanzas públicas para hacer frente a las crecientes obligaciones del Estado mexicano. El gobierno de López Obrador tiene una oportunidad histórica para romper las inercias históricas de nuestro sistema fiscal y saldar una deuda pendiente del Estado mexicano con sus ciudadanos.
Por ello, es necesario poner en el centro de la discusión la urgencia e importancia de plantear una reforma fiscal profunda y progresiva que apunte no sólo al aumento de la recaudación, sino también a la reducción de los privilegios de nuestro sistema fiscal para unos cuantos y a la alineación de incentivos desde el federalismo fiscal.
Una política tributaria bien diseñada puede servir como un instrumento para lograr todo lo anterior.
*Internacionalista y economista.
1 De acuerdo con una nota del Instituto Belisario Domínguez, la estimación más conservadora de evasión fiscal en México indica un monto equivalente al 2.6 por ciento del PIB. Sin embargo, junto con la elusión, esta cifra podría representar hasta 6.2 por ciento del PIB. Ver Instituto Belisario Domínguez (2019, septiembre). Alternativas para reducir la evasión y elusión de impuestos de las Empresas “Factureras” o “Fantasmas”.
2 De acuerdo con cálculos de Fundar dentro del proyecto Privilegios Fiscales.
3 CEPAL (2019). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2019: políticas tributarias para la movilización de recursos en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.